Dokumenty urzędowe w HTML zamiast PDF?

Uchwałę, zarządzenie czy regulamin można dziś znaleźć w internecie, ale żeby je przeczytać, często trzeba najpierw pobrać plik. Czy to wciąż najlepszy sposób udostępniania informacji publicznej? Wyniki najnowszego badania WebAIM zachęcają do rozmowy o rozwiązaniu znanym od lat: pełnej treści dokumentu dostępnej bezpośrednio na stronie, z możliwością pobrania oryginału i, tam gdzie ma to sens, także danych w otwartych formatach.

We wrześniu 2026 roku WebAIM opublikował wyniki jedenastego badania użytkowników czytników ekranu. Spośród 1780 uczestników 85,6% uznało, że pliki PDF z dużym lub umiarkowanym prawdopodobieństwem będą sprawiały im istotne problemy z dostępnością. W 2019 roku takiej odpowiedzi udzieliło 75,1% badanych. Tymczasem w odniesieniu do dokumentów Microsoft Word odsetek ten praktycznie się nie zmienił: wynosił 30,9% w 2019 roku i 31,1% w 2026 roku. Różnica w odpowiedziach dotyczących obu formatów jest wyraźna. Pełne wyniki badania WebAIM pozwalają prześledzić także inne doświadczenia respondentów.

To deklaracje uczestników badania, a nie techniczny audyt wszystkich PDF-ów. Próba nie była reprezentatywna dla całej społeczności użytkowników czytników ekranu. Wyniki są jednak dobrym powodem, by wyjść poza pytanie, jak tworzyć lepsze PDF-y, i zastanowić się, dlaczego wiele informacji nadal udostępnia się wyłącznie jako pliki. Odpowiedzią na te wyniki nie jest przecież przeniesienie wszystkich dokumentów do Worda. Warto przyjrzeć się możliwościom samej strony internetowej.

Dokument w załączniku stał się przyzwyczajeniem

W Biuletynach Informacji Publicznej treść wpisu bywa krótka, a najważniejsza informacja ukryta w załączniku. Dotyczy to nie tylko uchwał i zarządzeń, lecz również statutów, regulaminów, sprawozdań czy dokumentów związanych z zamówieniami publicznymi. Pracownik może umieścić na stronie plik, który otrzymał do publikacji, bez konieczności ponownego opracowywania jego zawartości. Czytelnik musi natomiast otworzyć ten plik, odnaleźć właściwy fragment i poradzić sobie z jego sposobem prezentacji.

Powody takiej praktyki są różne. Zarządzenie przygotowane w Wordzie może zostać wydrukowane, podpisane odręcznie i odłożone do akt, podczas gdy do BIP trafia PDF wygenerowany z wersji elektronicznej, z adnotacją o osobie podpisującej. W obiegu elektronicznym dokument bywa podpisywany cyfrowo, a następnie udostępniany jako podpisany plik. Z kolei treść uchwały przygotowanej najpierw w Wordzie może zostać przeniesiona do Legislatora, który służy opracowaniu aktu w odpowiedniej strukturze. Każdy z tych przypadków ma swoją specyfikę, ale żaden nie powinien automatycznie przesądzać, że użytkownik otrzyma jedynie PDF.

Ministerstwo Cyfryzacji wyjaśnia, że nie ma ogólnego obowiązku publikowania skanów tylko po to, aby pokazać odręczne podpisy i pieczątki. Wskazuje również możliwość udostępnienia dostępnego dokumentu tekstowego z informacją o osobie, która go podpisała. To ważne rozróżnienie: oryginał dokumentu może być przechowywany i podpisywany zgodnie z właściwą procedurą, a jego treść może być dodatkowo przedstawiona w postaci wygodniejszej do czytania.

Treść na stronie, a nie dopiero po kliknięciu „Pobierz”

HTML pozwala pokazać pełną treść bezpośrednio w przeglądarce. Gdy strona jest poprawnie przygotowana, można zmienić wielkość tekstu, przeglądać ją na telefonie, wyszukać wyrażenie, przejść między nagłówkami albo otworzyć odnośnik prowadzący do określonego fragmentu. Nie trzeba przy tym rezygnować z oryginalnego dokumentu do pobrania.

To szczególnie ważne dla osób korzystających z technologii wspomagających. W tym samym badaniu WebAIM 67,8% respondentów wskazało przechodzenie po nagłówkach jako pierwszy sposób poszukiwania informacji na długiej stronie. Dobrze uporządkowana treść jest więc czymś więcej niż estetycznym układem akapitów. Pomaga dotrzeć do konkretnej informacji.

Oczywiście HTML też można przygotować źle. W przypadku aktów prawnych trzeba zachować ich numerację, jednostki redakcyjne, tabele i załączniki. Paragraf nie musi stawać się nagłówkiem tylko dlatego, że zaczyna nową część tekstu. Ważna jest rzeczywista struktura dokumentu i możliwość poruszania się po niej, a nie sam wybór rozszerzenia pliku.

Jak mogłoby to wyglądać w BIP? Krótkie porównanie

Załóżmy, że urząd publikuje krótkie zarządzenie dotyczące organizacji pracy. Poniższe trzy paragrafy są fikcyjnym przykładem, przygotowanym wyłącznie po to, aby pokazać różnicę między opublikowaniem pliku a udostępnieniem treści.

Przed: krótki wpis i jeden załącznik

Zarządzenie w sprawie organizacji pracy urzędu. Pod wpisem znajduje się tylko plik „Zarządzenie nr 12/2026 (PDF)”. Cała treść, w tym trzy paragrafy, jest dostępna dopiero po otwarciu dokumentu.

Po: dokument czytelny bezpośrednio na stronie

Zarządzenie nr 12/2026 w sprawie organizacji pracy urzędu

Przykładowy spis treści prowadzi do odpowiednich paragrafów:

§ 1. Ustala się zasady organizacji pracy komórek organizacyjnych urzędu.

§ 2. Wykonanie zarządzenia powierza się kierownikom komórek organizacyjnych.

§ 3. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.

Pod tak przedstawioną treścią znalazłby się odnośnik „Pobierz podpisany oryginał zarządzenia (PDF)”, prowadzący do rzeczywistego pliku urzędu, oraz metryka publikacji BIP. W tym fikcyjnym przykładzie nie zamieszczam nieistniejącego pliku ani pozornego linku.

To wciąż ten sam dokument, tylko czytelnik może wybrać sposób korzystania z niego. Dostaje treść do przeczytania od razu, odnośniki do jej fragmentów oraz dostęp do oryginału. Dla redaktora BIP oznacza to dodatkową pracę nad publikacją, ale także szansę na bardziej użyteczną informację.

HTML dla czytelnika, otwarte formaty dla danych

Dokumenty urzędowe to nie tylko ciągły tekst. W budżetach, raportach i sprawozdaniach znajdują się tabele, wykazy i dane, które ktoś może chcieć porównać albo ponownie wykorzystać. Dlatego obok HTML warto rozważyć także odpowiedni format danych, na przykład CSV, XML lub JSON. Te formaty nie są zamiennikami strony do czytania: służą innym potrzebom.

Ma to również podstawę w przepisach. Ustawa z 11 sierpnia 2021 roku o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w art. 10 przewiduje udostępnianie informacji, jeżeli to możliwe, jako otwartych danych, a w określonych sytuacjach także w formatach przeznaczonych do odczytu maszynowego wraz z metadanymi. Nie ustanawia to obowiązku tworzenia pliku XML dla każdego zarządzenia. Zachęca natomiast do myślenia o danych również z perspektywy ich dalszego wykorzystania.

Uchwała budżetowa dobrze pokazuje tę różnicę. Mieszkaniec mógłby przeczytać treść i objaśnienia w HTML, pobrać urzędowy dokument, a zestawienia finansowe otrzymać dodatkowo w formacie, który pozwala porównywać wartości bez ręcznego przepisywania ich z PDF-a.

To nie jest pomysł bez precedensu

W Polsce wiele aktów można czytać w HTML za pośrednictwem systemu Europejskiego Identyfikatora Prawodawstwa (ELI), korzystając równocześnie z odpowiednich wersji PDF i metadanych. Przykładem jest ustawa o dostępności cyfrowej. W unijnym EUR-Lex również funkcjonują różne postacie dokumentów, a do ich strukturalnego opracowywania wykorzystywany jest między innymi XML. Z kolei brytyjski Government Digital Service zaleca publikowanie dokumentów przede wszystkim w HTML, kiedy tylko jest to właściwe dla danej treści.

Takie przykłady pokazują, że dokument urzędowy i dostępna wersja jego treści mogą funkcjonować obok siebie. Trzeba przy tym zachować czytelną informację o statusie dokumentu, jego wersji i miejscu urzędowego ogłoszenia, jeżeli przepisy wymagają szczególnego trybu publikacji.

Gdzie są granice takiego podejścia?

Ręcznie wypełnione oświadczenie majątkowe, wielkoformatowa mapa czy dokumentacja techniczna stawiają inne wymagania niż krótkie zarządzenie. Ważna jest też zgodność wersji internetowej z faktycznie podpisanym dokumentem. To kwestie do rozstrzygnięcia, a nie powód, by z góry ograniczać się do jednego formatu.

Równocześnie dostępna wersja HTML nie znosi automatycznie obowiązków odnoszących się do dołączonych plików. Zakres stosowania przepisów i wyłączenia dla określonych treści wskazuje między innymi art. 3 ust. 2 ustawy o dostępności cyfrowej (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 1440). Każdy przypadek trzeba ocenić zgodnie z jego charakterem i właściwą procedurą publikacji.

Otwórzmy dyskusję o przyszłości urzędowych publikacji

Nie proponuję końca PDF-ów. Chciałbym raczej rozpocząć rozmowę o tym, kiedy wystarczy opublikować podpisany dokument, a kiedy odbiorca powinien otrzymać także jego pełną treść na stronie. Interesuje mnie szczególnie to, jak rozwiązania tego rodzaju sprawdzają się w codziennej pracy urzędów.

Do dyskusji proponuję trzy pytania:

• W jakich rodzajach dokumentów udostępnienie treści w HTML przyniosłoby największą korzyść mieszkańcom i innym odbiorcom?
• Jak zapewnić zgodność treści strony z podpisanym oryginałem i właściwą wersją dokumentu, bez niepotrzebnego dublowania pracy?
• Co najbardziej utrudnia takie publikowanie: przepisy, organizacja obiegu dokumentów, możliwości systemów BIP czy coś innego?

Być może warto zacząć od prostego pytania: czy osoba odwiedzająca stronę urzędu szuka pliku, czy informacji, która znajduje się w środku?

Podziel się praktyką lub problemem

Chętnie poznam dobre praktyki oraz rzeczywiste trudności związane z publikowaniem dokumentów w administracji i innych instytucjach publicznych. Jeśli w Twojej instytucji udało się udostępnić uchwały, zarządzenia, regulaminy lub raporty bezpośrednio na stronie, napisz, jak to działa. Jeśli przeszkodą okazał się papierowy obieg dokumentów, podpisy, załączniki, możliwości BIP albo konieczność pilnowania kilku wersji, takie doświadczenia są równie cenne. Czekam na wiadomości pod adresem kontakt@labdostepnosci.pl. Można przesłać link do publicznego przykładu albo opisać problem bez ujawniania informacji nieprzeznaczonych do publikacji. Zebrane głosy pomogą ustalić, które rozwiązania warto upowszechniać, a gdzie potrzebna jest dalsza rozmowa.