Żadna z 34 sprawdzonych stron samorządów nie spełniła wszystkich kryteriów. Co naprawdę pokazuje kontrola NIK

Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła, jak wybrane urzędy gmin i starostwa powiatowe realizowały obowiązki dotyczące dostępności. Wynik dotyczący stron internetowych jest mocny: żadna z 34 zbadanych witryn nie spełniła wszystkich 26 ocenianych kryteriów dostępności cyfrowej.

Łatwo zatrzymać się na tym jednym zdaniu. Uznać, że samorządy nadal mają problem z tekstami alternatywnymi, multimediami albo powiększaniem strony. Raport mówi jednak o czymś poważniejszym. Błędy na stronach były tylko widocznym skutkiem problemów z planowaniem, odpowiedzialnością, umowami, sprawozdawczością i organizacją pracy.

To właśnie ten wniosek powinien zainteresować kierowników jednostek, koordynatorów dostępności, redakcje BIP i osoby odpowiedzialne za zamówienia. Dostępności nie da się zapewnić jednym audytem ani powierzyć jednej osobie. Jeżeli nie jest częścią zwykłego zarządzania urzędem, z czasem przestaje działać — nawet gdy wcześniej wykonano projekt, przeprowadzono szkolenie albo poprawiono deklarację.

Kontrola NIK nie pokazuje wyłącznie pojedynczych błędów na stronach urzędów. Pokazuje rozdźwięk między formalnym wykonywaniem obowiązków a rzeczywistą możliwością samodzielnego skorzystania z usług publicznych.

Co i kogo sprawdziła NIK

Kontrola objęła okres od 1 stycznia 2019 roku do 20 sierpnia 2025 roku. NIK skontrolowała 16 jednostek: po dwa urzędy gmin i dwa starostwa powiatowe z województw kujawsko-pomorskiego, opolskiego, podkarpackiego i zachodniopomorskiego.

Badanie nie ograniczało się do stron internetowych. Kontrolerzy oceniali dostępność architektoniczną, cyfrową i informacyjno-komunikacyjną. Sprawdzali również powołanie koordynatorów dostępności, plany działania, deklaracje dostępności, raporty o stanie zapewniania dostępności, dokumenty strategiczne oraz zapisy w umowach i zamówieniach publicznych.

To ważne zastrzeżenie: 16 jednostek nie stanowi obrazu wszystkich polskich samorządów i wyników nie należy mechanicznie przenosić na każdy urząd. Kontrola jest jednak wystarczająco szeroka, aby zobaczyć powtarzający się mechanizm. Problemy nie pojawiały się wyłącznie w jednym województwie, jednym rodzaju jednostki ani jednym obszarze dostępności.

Strony były częściowo poprawne, ale żadna nie była poprawna w całości

NIK sprawdziła 34 strony należące do kontrolowanych instytucji. Ponad połowa z nich — 19 witryn — nie spełniała dwóch lub trzech ocenianych wymagań. Dziesięć stron miało problemy z czterema do sześciu kryteriów, cztery nie spełniały od siedmiu do jedenastu, a jedna nie spełniała jednego wymagania.

Te liczby pokazują istotną różnicę między stroną „w większości działającą” a stroną dostępną. Serwis może wyglądać poprawnie, mieć uporządkowane menu i aktualną deklarację, a jednocześnie blokować użytkownika w konkretnym miejscu. Czasem wystarczy jeden błąd, aby osoba niewidoma nie rozpoznała celu przycisku, użytkownik korzystający z powiększenia stracił część treści, a osoba niesłysząca nie otrzymała informacji przekazanej wyłącznie w nagraniu.

Najczęściej wskazany problem dotyczył elementów graficznych, których znaczenia nie mogły odczytać technologie asystujące. Takie bariery występowały na 24 stronach prowadzonych przez 13 jednostek. Na dziesięciu stronach brakowało tekstowej lub dźwiękowej alternatywy dla multimediów. Również na dziesięciu witrynach treść znikała przy znacznym powiększeniu. Cztery strony przekazywały istotne informacje wyłącznie za pomocą koloru lub odniesienia do koloru.

Nie są to egzotyczne usterki wymagające laboratoriów badawczych. Powstają podczas zwykłej pracy: publikowania grafiki, osadzania filmu, projektowania komponentu albo aktualizacji szablonu. Jeżeli urząd sprawdza stronę tylko przy odbiorze nowej wersji, a później nie kontroluje publikowanych treści i zmian technicznych, podobne bariery będą wracać.

Najbardziej niepokojące nie są błędy, lecz dokumenty niezgodne z rzeczywistością

Raport NIK staje się szczególnie ważny tam, gdzie porównuje oficjalne dokumenty ze stanem faktycznym. W dziewięciu urzędach deklaracje dostępności cyfrowej nie spełniały wymogów technicznych albo nie zawierały pełnej informacji o niedostępnych treściach i elementach stron. W 12 jednostkach raporty o stanie zapewniania dostępności zawierały dane niezgodne z rzeczywistością.

To nie jest drobna wada redakcyjna. Deklaracja dostępności ma informować użytkownika o rzeczywistym stanie konkretnej strony lub aplikacji. Raport o stanie zapewniania dostępności ma z kolei służyć ocenie działań podmiotu publicznego. Jeżeli dokumenty powstają bez sprawdzenia usług, budynków, sposobów komunikacji i treści, urząd otrzymuje pozornie uporządkowany obraz, na podstawie którego trudno zaplanować sensowne działania.

Samo wypełnienie formularza nie jest jeszcze diagnozą. Informacja o zgodności strony powinna wynikać z aktualnej i wystarczającej oceny, a opis barier powinien odpowiadać temu, co rzeczywiście napotka użytkownik. W przeciwnym razie deklaracja zaczyna pełnić funkcję wizerunkową, choć jej zadaniem jest rzetelne przekazanie informacji.

Koordynator dostępności nie może zastąpić całej organizacji

Ustawa nakłada na organy władzy publicznej obowiązek wyznaczenia co najmniej jednej osoby pełniącej funkcję koordynatora do spraw dostępności. Do jej zadań należy między innymi wspieranie osób ze szczególnymi potrzebami, przygotowanie i koordynowanie planu poprawy dostępności oraz monitorowanie działalności podmiotu.

W praktyce samo wskazanie nazwiska nie tworzy systemu. Koordynator nie przygotuje dostępnych dokumentów za wszystkie wydziały, nie poprawi kodu strony bez współpracy administratora, nie wpisze wymagań do zamówienia bez udziału osób prowadzących postępowanie i nie zapewni finansowania działań bez decyzji kierownictwa.

NIK wskazała jako dobrą praktykę powoływanie zespołów lub wyznaczanie dodatkowych osób współpracujących z koordynatorem. Pozytywnie oceniono również włączanie koordynatorów w przygotowanie rocznych planów budżetowych i wniosków o dofinansowanie. To pozornie organizacyjne szczegóły, ale właśnie one decydują o tym, czy plan działania ma szansę wyjść poza dokument opublikowany w BIP.

Koordynator powinien prowadzić proces, lecz nie może zostać jego jedynym wykonawcą. Odpowiedzialność musi docierać do osób, które zamawiają systemy, publikują treści, przygotowują dokumenty, organizują obsługę mieszkańców i zarządzają budynkami.

Plan działania bez analizy, terminów i pieniędzy niewiele zmienia

Wśród nieprawidłowości NIK wymieniła brak wdrożenia planów działania na rzecz poprawy dostępności oraz nieuwzględnienie w nich analizy rzeczywistego stanu jednostki. To dobrze pokazuje różnicę między posiadaniem dokumentu a zarządzaniem zmianą.

Plan nie powinien być katalogiem ogólnych deklaracji: „podnoszenie świadomości”, „likwidowanie barier” czy „dostosowywanie strony”. Takie sformułowania brzmią poprawnie, ale nie pozwalają ustalić, co faktycznie zostanie zrobione i czy działanie zakończyło się skutecznie.

Punktem wyjścia musi być wiedza o konkretnych zasobach i usługach. Urząd powinien znać swoje strony, BIP, formularze, aplikacje, dokumenty, kanały komunikacji i systemy zewnętrzne. Powinien też wiedzieć, kto nimi zarządza, gdzie występują bariery, które procesy są najważniejsze dla mieszkańców i jakie działania wymagają osobnego budżetu.

Dopiero wtedy można sensownie określić odpowiedzialność, terminy i sposób weryfikacji. Bez retestu nawet wykonane zadanie pozostaje tylko informacją od osoby lub firmy, która je realizowała.

Brak wymagań w umowie przenosi problem na mieszkańca

Kontrola ujawniła nieprawidłowości w uwzględnianiu dostępności w umowach o powierzenie zadań publicznych w 11 jednostkach oraz w umowach o udzielenie zamówień publicznych w 12 jednostkach.

To jeden z najważniejszych organizacyjnych wniosków raportu. Jeżeli wymagania pojawiają się dopiero po uruchomieniu strony, zakupie systemu albo odebraniu dokumentacji, urząd ma znacznie słabszą pozycję. Wykonawca może uznać poprawki za prace dodatkowe, strony mogą spierać się o zakres umowy, a niedostępne rozwiązanie pozostaje w użyciu.

Ogólny zapis, że przedmiot zamówienia ma być „zgodny z WCAG”, również nie rozwiązuje problemu. Trzeba wskazać właściwe wymagania prawne i techniczne, zakres odpowiedzialności, sposób badania, wymagane rezultaty, zasady zgłaszania i usuwania błędów oraz warunki odbioru. Dostępność powinna być oceniona przed ostateczną akceptacją i płatnością, a nie po zgłoszeniu pierwszej bariery przez użytkownika.

Umowa może podzielić odpowiedzialność pomiędzy urząd i wykonawcę, ale nie usuwa odpowiedzialności podmiotu publicznego wobec osoby korzystającej z usługi. Z perspektywy mieszkańca nie ma znaczenia, czy przeszkoda powstała w urzędzie, firmie informatycznej czy systemie dostarczanym centralnie. Usługa albo działa, albo nie pozwala samodzielnie załatwić sprawy.

Dostępność informacyjno-komunikacyjna nadal bywa traktowana jako dodatek

W 14 z 16 kontrolowanych urzędów NIK stwierdziła niespełnienie podstawowych warunków dostępności informacyjno-komunikacyjnej. Na badanych stronach brakowało informacji o zakresie działalności jednostki w postaci tekstu odczytywalnego maszynowo, nagrania w polskim języku migowym oraz tekstu łatwego do czytania i zrozumienia. Problemy dotyczyły odpowiednio 21, 27 i 23 stron.

Te trzy formy nie są zamiennikami. Tekst maszynowo odczytywalny, nagranie w PJM i informacja w tekście łatwym do czytania odpowiadają na różne potrzeby. Opublikowanie zwykłego opisu urzędu nie oznacza automatycznie, że spełniono cały obowiązek.

Podobny problem widać w obsłudze osób słabosłyszących. W siedmiu jednostkach, w dziesięciu budynkach, nie zapewniono urządzeń ani rozwiązań technicznych wspierających słyszenie. Zakup pętli indukcyjnej również nie kończy zadania: urządzenie musi działać, pracownicy powinni wiedzieć, jak z niego korzystać, a użytkownik musi otrzymać czytelną informację o jego dostępności.

Dobre praktyki pokazują, że dostępność zaczyna się przed powstaniem bariery

Raport NIK nie ogranicza się do nieprawidłowości. Wskazuje działania, które pozwalają włączyć dostępność w normalne funkcjonowanie jednostki. Obok zespołów wspierających koordynatora i uwzględniania dostępności w budżecie wymieniono między innymi wpisywanie odpowiednich rozwiązań do dokumentów strategicznych, uzgadnianie likwidacji barier w budynkach zabytkowych z konserwatorem oraz zapewnienie bezpłatnej pomocy tłumacza języka migowego stacjonarnie lub online.

Wspólną cechą tych przykładów jest działanie z wyprzedzeniem. Dostępność pojawia się na etapie planowania strategii, budżetu, inwestycji lub umowy. Nie jest reakcją podejmowaną dopiero wtedy, gdy mieszkaniec nie może wejść do budynku, odczytać dokumentu albo skorzystać z formularza.

To podejście warto przenieść również na dostępność cyfrową. Najtańszy błąd to zwykle ten, który nie został jeszcze opublikowany. Odpowiedni szablon dokumentu, wymagania zapisane w OPZ, kontrola treści przed publikacją i test rozwiązania przed odbiorem kosztują mniej niż naprawianie całego archiwum lub przebudowa systemu po zakończeniu umowy.

Co kontrola NIK powinna zmienić w myśleniu o dostępności

Najważniejszy wniosek nie brzmi: samorządy powinny poprawić opisy alternatywne. Powinny oczywiście usunąć takie błędy, ale ich poprawienie nie zmieni sposobu działania organizacji.

Raport pokazuje potrzebę połączenia kilku obszarów, które w urzędach często działają osobno. Koordynator zna obowiązki, informatyk utrzymuje stronę, redaktor publikuje treści, zamówienia przygotowują dokumentację, a kierownictwo zatwierdza budżet. Jeżeli informacje nie przepływają między tymi osobami, każdy wykonuje swój fragment pracy, lecz użytkownik nadal trafia na bariery.

Dostępność trzeba więc traktować podobnie jak bezpieczeństwo informacji czy ochronę danych: jako stały proces obejmujący odpowiedzialność, procedury, kompetencje, zakupy, kontrolę zmian i reakcję na incydenty. Różnica polega na tym, że skutki zaniedbania są często widoczne natychmiast — w chwili, gdy konkretna osoba próbuje załatwić konkretną sprawę.

Jak możemy pomóc samorządowi uporządkować dostępność cyfrową

W Laboratorium Dostępności pomagamy przełożyć obowiązki na rozwiązania, które da się utrzymać w codziennej pracy. Możemy sprawdzić stronę internetową, BIP, formularze i dokumenty, ale sam audyt nie musi być końcem współpracy.

Pomagamy ustalić odpowiedzialność pomiędzy redakcją, administratorem, koordynatorem i wykonawcą, przygotować plan naprawczy, dopracować wymagania do umowy lub zamówienia, przeszkolić pracowników oraz zweryfikować poprawki po wdrożeniu. Zakres dobieramy do zasobów jednostki i usług, z których rzeczywiście korzystają mieszkańcy.

Chcesz sprawdzić, czy dokumenty i rzeczywiste działanie jednostki opisują ten sam poziom dostępności?

[Przycisk: Zapytaj o przegląd dostępności cyfrowej]

Najczęściej zadawane pytania

Czy kontrola NIK oznacza, że wszystkie strony samorządów są niedostępne?

Nie. NIK zbadała 34 strony należące do 16 wybranych jednostek. Żadna z badanych stron nie spełniła wszystkich 26 ocenianych kryteriów, ale wyników tej próby nie należy automatycznie odnosić do każdej strony samorządowej w Polsce.

Czy wystarczy wyznaczyć koordynatora do spraw dostępności?

Nie. Koordynator przygotowuje i koordynuje plan działań oraz monitoruje dostępność, ale potrzebuje współpracy kierownictwa, redakcji, administratorów, osób prowadzących zamówienia i właścicieli poszczególnych usług.

Czy deklaracja dostępności może powstać na podstawie samooceny?

Tak, jednak samoocena musi być rzetelna i odpowiadać aktualnemu stanowi strony lub aplikacji. Deklaracja nie może opierać się wyłącznie na przypuszczeniu, ogólnym oświadczeniu wykonawcy albo wyniku automatycznego narzędzia, jeżeli nie pozwalają one prawidłowo opisać wszystkich istotnych barier.

Czy zapis „zgodnie z WCAG” wystarczy w umowie?

Zwykle nie. Taki zapis nie określa dokładnego zakresu, sposobu weryfikacji, odpowiedzialności za poprawki ani warunków odbioru. Wymagania powinny być dopasowane do przedmiotu zamówienia i powiązane z procedurą sprawdzenia dostarczonego rozwiązania.

Źródła

1. Najwyższa Izba Kontroli: Dostępność architektoniczna, cyfrowa i informacyjno-komunikacyjna w samorządach
2. Najwyższa Izba Kontroli: Realizacja przez samorządowe jednostki organizacyjne obowiązków w zakresie zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, P/25/050
3. Ustawa z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami — tekst jednolity
4. Ministerstwo Cyfryzacji: Jak zarządzać dostępnością cyfrową
5. Ministerstwo Cyfryzacji: Jak dbać o dostępność cyfrową w umowach i zamówieniach publicznych