Biuletyny Informacji Publicznej są wypełnione załącznikami. Uchwały, zarządzenia, protokoły, wyniki kontroli, sprawozdania i formularze publikuje się najczęściej jako pliki PDF. Samo pojawienie się dokumentu na stronie nie oznacza jednak, że użytkownik rzeczywiście otrzymał dostęp do jego treści.
Plik może być skanem bez warstwy tekstowej, mieć nieprawidłową kolejność odczytu albo zawierać rozbudowane tabele bez oznaczonych nagłówków. Może też zostać opublikowany pod nazwą, która nie pozwala rozpoznać jego zawartości. W takim przypadku informacja formalnie znajduje się w BIP, ale część użytkowników nie jest w stanie jej odczytać, odnaleźć ani wykorzystać.
Ustawa o dostępności cyfrowej obejmuje strony internetowe podmiotów publicznych wraz z udostępnianymi przez nie treściami. Ministerstwo Cyfryzacji podkreśla przy tym, że podmioty publiczne nie mają ogólnego obowiązku publikowania skanów dokumentów tylko po to, aby pokazać podpisy i pieczęcie. Pierwszeństwo powinna mieć wersja dostępna cyfrowo.
Skan wygląda jak dokument, ale dla czytnika ekranu może być pustą stroną
Skan zapisany w formacie PDF jest w rzeczywistości obrazem kartki. Użytkownik widzący może powiększyć dokument i próbować odczytać jego zawartość. Czytnik ekranu nie otrzymuje jednak tekstu, nagłówków ani informacji o strukturze.
Nie pomaga sama zmiana rozszerzenia pliku. Obraz umieszczony w dokumencie PDF nadal pozostaje obrazem. Format nie przesądza o dostępności.
Rozpoznawanie tekstu, czyli OCR, może utworzyć warstwę tekstową, lecz także nie kończy pracy. System może pomylić nazwiska, kwoty, daty i numery dokumentów. Nie odtworzy automatycznie prawidłowej hierarchii nagłówków, struktury tabel ani relacji między treściami.
Dokument może więc stać się przeszukiwalny, a nadal nie być dostępny. Właśnie dlatego podczas audytu nie wystarczy sprawdzić, czy da się zaznaczyć kilka słów myszą. Potrzebna jest ocena całej struktury i kolejności odczytu.
Podpis i pieczęć nie uzasadniają publikowania wyłącznie skanu
Jednym z częstych argumentów za publikowaniem skanów jest konieczność pokazania podpisu, pieczęci albo wyglądu oryginału. W praktyce prowadzi to do sytuacji, w której dostępna wersja dokumentu powstaje w edytorze tekstu, zostaje wydrukowana, podpisana, zeskanowana i opublikowana jako niedostępny obraz.
Ministerstwo Cyfryzacji wskazuje, że nie ma obowiązku publikowania skanów wyłącznie w celu prezentowania pieczęci i odręcznych podpisów. Dokument powinien być udostępniany przede wszystkim w dostępnej postaci cyfrowej. Skan można dołączyć jako wersję dodatkową, jeżeli istnieje rzeczywista potrzeba pokazania oryginalnego wyglądu.
Takie rozwiązanie pozwala zachować zarówno dostęp do treści, jak i możliwość obejrzenia podpisanego egzemplarza. Problem pojawia się dopiero wtedy, gdy skan staje się jedyną wersją informacji.
Dostępny dokument zaczyna się w pliku źródłowym
Naprawa gotowego PDF-u bywa czasochłonna i nie zawsze daje dobry rezultat. Znacznie skuteczniejsze jest prawidłowe przygotowanie dokumentu w programie, w którym powstaje.
Logiczne nagłówki, właściwe listy, uporządkowane tabele, opisy grafik i prawidłowo utworzone linki mogą zostać zachowane podczas eksportu. Ministerstwo Cyfryzacji zaleca między innymi budowanie dokumentów w logicznej kolejności oraz stosowanie rzeczywistych nagłówków, akapitów, list i tabel.
Jeżeli plik źródłowy został zbudowany przez ręczne pogrubianie tekstu, stosowanie spacji i tworzenie układu za pomocą pustych wierszy, eksport do PDF nie naprawi tych problemów. Dokument może wyglądać poprawnie, ale nie będzie posiadał struktury potrzebnej technologii wspomagającej.
Dlatego audyt załączników często ujawnia problem wcześniejszy niż sama publikacja w BIP. Jego źródłem jest sposób przygotowywania dokumentów w organizacji.
Nazwa linku jest częścią udostępnianej informacji
Nawet poprawnie przygotowany dokument może być trudny do odnalezienia, jeżeli został opublikowany pod nazwą „załącznik”, „plik”, „skan” albo „dokument 1”.
Użytkownik powinien wiedzieć, co otworzy, zanim pobierze plik. Opis linku powinien wskazywać rodzaj dokumentu i jego przedmiot. Warto również podać format oraz rozmiar, zwłaszcza gdy załącznik jest duży.
W BIP często występuje wiele podobnych dokumentów. Kilkanaście odnośników opisanych jako „Pobierz PDF” nie pozwala odróżnić uchwały od protokołu, formularza ani załącznika finansowego.
Nazwa pliku zapisana na serwerze również ma znaczenie organizacyjne, ale to tekst widocznego linku powinien przede wszystkim wyjaśniać użytkownikowi cel pobrania.
Takie problemy nie są widoczne podczas badania samego PDF-u. Ocena załączników musi obejmować także sposób ich osadzenia i opisania na stronie.
HTML bywa lepszy niż kolejny dokument
Nie każda informacja publiczna wymaga tworzenia osobnego pliku. Dane kontaktowe, opis kompetencji, zasady załatwiania spraw, terminy i krótkie komunikaty mogą być znacznie bardziej użyteczne jako treść strony.
HTML łatwo dopasowuje się do szerokości ekranu, pozwala korzystać z nagłówków, wyszukiwarki i odnośników. Użytkownik może powiększyć tekst, skopiować potrzebny fragment i przejść bezpośrednio do wybranej sekcji.
PDF zachowuje ustalony układ strony, co bywa potrzebne przy formalnych dokumentach. Na małym ekranie może jednak wymagać powiększania i przewijania w kilku kierunkach. Oficjalne materiały dotyczące dostępności zwracają uwagę, że sposób powiększania typowy dla dostępnej strony nie działa tak samo w przypadku dokumentów PDF i skanów.
Profesjonalna ocena powinna więc obejmować nie tylko jakość pliku, ale również pytanie, czy wybrano właściwy format publikacji.
Załącznik może być dostępny technicznie, ale nadal niezrozumiały
Dokument posiadający znaczniki, nagłówki i warstwę tekstową może nadal sprawiać poważne trudności. Powodem może być rozbudowany język urzędowy, niejasna struktura albo brak informacji, która wersja dokumentu jest aktualna.
W BIP często publikuje się kolejne pliki o podobnych nazwach, bez wskazania ich wzajemnych relacji. Użytkownik widzi dokument główny, zmianę, załącznik do zmiany i tekst ujednolicony, lecz nie wie, który materiał powinien przeczytać.
Dostępność cyfrowa nie rozwiązuje automatycznie problemu zarządzania informacją. Potrzebne są właściwe tytuły, daty obowiązywania, opis statusu oraz logiczne powiązania między dokumentami.
Audyt załączników nie powinien zatem ograniczać się do technicznej walidacji PDF. Musi oceniać cały kontekst publikacji.
Dokumenty pochodzące od innych podmiotów również tworzą barierę
Instytucje otrzymują dokumenty od wykonawców, organizacji, sądów, jednostek nadrzędnych i innych organów. Materiał może przyjść w postaci skanu, a redaktor BIP nie dysponuje plikiem źródłowym.
Pochodzenie dokumentu nie zmienia doświadczenia użytkownika. Nadal napotyka on plik, którego nie może przeczytać.
Nie każdy materiał zewnętrzny da się od razu przebudować, ale sam zapis w deklaracji dostępności, że dokument pochodzi od innego podmiotu, nie usuwa bariery. Ustawa przewiduje możliwość żądania zapewnienia dostępności cyfrowej lub udostępnienia informacji w sposób alternatywny, jednak taki mechanizm powinien być rozwiązaniem awaryjnym, a nie podstawowym modelem publikacji.
W dłuższej perspektywie instytucja powinna ustalić zasady przyjmowania materiałów i wymagania wobec ich autorów. W przeciwnym razie niedostępne załączniki będą stale napływać do BIP.
Sprawdzenie kilku dokumentów nie pokazuje skali problemu
Duży BIP może zawierać tysiące załączników publikowanych przez wiele lat. Ręczne zbadanie każdego z nich byłoby nieproporcjonalne, ale ocena kilku przypadkowych plików również nie daje wiarygodnego obrazu.
Profesjonalny audyt wymaga dobrania reprezentatywnej próbki. Powinna ona uwzględniać różne rodzaje dokumentów, okresy publikacji, działy serwisu i procesy redakcyjne.
Inaczej ocenia się prostą uchwałę tekstową, inaczej tabelaryczne sprawozdanie, formularz do wypełnienia, mapę albo zeskanowane oświadczenie. Każdy z tych dokumentów może zawierać inne bariery.
Celem badania nie jest wyłącznie utworzenie listy wadliwych plików. Ważniejsze jest ustalenie, czy błędy mają charakter jednostkowy, czy wynikają z powtarzalnego sposobu tworzenia i publikowania materiałów.
Największy problem zwykle znajduje się poza samym BIP-em
Jeżeli większość dokumentów jest publikowana jako skany, naprawienie kilku załączników nie zmieni sytuacji. Kolejne niedostępne pliki pojawią się przy następnej publikacji.
Źródłem problemu może być obieg dokumentów, procedura podpisywania, brak szablonów, niewłaściwy eksport albo przekonanie, że za dostępność odpowiada wyłącznie redaktor BIP.
Redaktor nie zawsze może naprawić wielostronicowy dokument przygotowany przez inną komórkę. Jeśli otrzymuje wyłącznie skan tuż przed terminem publikacji, ma niewielkie możliwości działania.
Dlatego audyt załączników powinien prowadzić do oceny całego procesu: od utworzenia dokumentu, przez zatwierdzenie i podpisanie, aż do publikacji oraz późniejszej archiwizacji.
Dopiero takie podejście pozwala wskazać, gdzie należy wprowadzić zmianę, aby problem nie powracał.
Opublikowanie pliku nie kończy obowiązku udostępnienia informacji
Załącznik w BIP powinien być możliwy do odnalezienia, rozpoznania, otwarcia i odczytania. Musi też pozostawać zrozumiały w kontekście strony, na której został umieszczony.
Samo stwierdzenie, że dokument znajduje się w serwisie, nie daje odpowiedzi na pytanie, czy informacja jest rzeczywiście dostępna.
Rzetelny audyt załączników obejmuje jakość plików źródłowych, strukturę PDF, sposób opisywania linków, zasadność wybranego formatu i organizację publikacji. Pozwala również odróżnić pojedynczy błąd od problemu systemowego obejmującego całą instytucję.
W BIP nie chodzi przecież o samo przechowywanie dokumentów. Jego zadaniem jest udostępnianie informacji publicznej. Jeżeli użytkownik odnajduje plik, ale nie może poznać jego treści, cel ten nie został w pełni osiągnięty.