Biuletyn Informacji Publicznej bywa oceniany głównie jak zwykła strona internetowa. Sprawdza się menu, kontrast, działanie wyszukiwarki, wersję mobilną i możliwość obsługi klawiaturą. To ważna część badania, ale w przypadku BIP nie wystarcza.
Serwis może być poprawny technicznie, dostępny cyfrowo i wygodny w obsłudze, a jednocześnie nie zawierać informacji, które podmiot powinien publikować. Może również przedstawiać je w sposób nieaktualny, niepełny albo uniemożliwiający ustalenie, kto i kiedy odpowiadał za publikację.
BIP nie jest bowiem zwykłą witryną informacyjną. To urzędowy publikator teleinformatyczny służący do udostępniania informacji publicznej. Obowiązek jego prowadzenia wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a strony BIP mają udostępniać informacje wymagane przez prawo.
Dlatego rzetelna ocena BIP powinna obejmować trzy obszary: dostępność cyfrową, kompletność informacji oraz sposób organizacji publikacji.
Dostępny interfejs nie gwarantuje kompletnej informacji
Strona może spełniać wymagania WCAG, mieć logiczne nagłówki i dostępne dokumenty, ale nadal nie realizować właściwie funkcji BIP.
Problem pojawia się wtedy, gdy brakuje informacji o strukturze organizacyjnej, kompetencjach, majątku, kontrolach, rejestrach, sposobach załatwiania spraw albo zasadach dostępu do informacji publicznej. Część kategorii może istnieć tylko jako puste pozycje menu, a inne mogą zawierać pojedyncze dokumenty sprzed wielu lat.
Dla użytkownika oznacza to, że serwis jest technicznie możliwy do obsługi, ale nie pozwala dotrzeć do potrzebnej informacji. Z punktu widzenia realizacji prawa dostępu do informacji publicznej jest to problem równie istotny jak niedostępne menu czy dokument.
Braku treści nie wykryje standardowy skaner WCAG. Narzędzie może ocenić konstrukcję strony, ale nie ustali, czy opublikowano wymagane informacje i czy odpowiadają one rzeczywistemu zakresowi działania podmiotu.
Pusta zakładka nie realizuje obowiązku publikacji
W wielu BIP-ach struktura menu wygląda na rozbudowaną i kompletną. Znajdują się w niej pozycje „Majątek”, „Kontrole”, „Rejestry”, „Budżet” lub „Struktura organizacyjna”. Po ich otwarciu użytkownik widzi jednak pustą stronę, komunikat „brak artykułów” albo jeden nieaktualny załącznik.
Samo utworzenie kategorii nie oznacza udostępnienia informacji.
Taka konstrukcja może nawet utrudniać ocenę serwisu. Na pierwszy rzut oka BIP sprawia wrażenie uporządkowanego, ale dopiero analiza treści pokazuje, że część obowiązkowych obszarów nie została faktycznie uzupełniona.
Puste działy mogą wynikać z migracji do nowego systemu, braku przekazania materiałów przez komórki organizacyjne albo przekonania, że informację publikuje się dopiero wtedy, gdy ktoś o nią poprosi. BIP powinien jednak umożliwiać dostęp do informacji bez konieczności każdorazowego składania wniosku.
Aktualność jest częścią jakości informacji
Informacja opublikowana w BIP nie powinna być oceniana wyłącznie według tego, czy znajduje się na stronie. Znaczenie ma również jej aktualność.
Struktura organizacyjna sprzed kilku lat, dane osoby, która nie pełni już funkcji, nieaktualne godziny pracy albo regulamin, który został zastąpiony nowym dokumentem, mogą wprowadzać użytkownika w błąd.
Szczególnie problematyczne jest publikowanie kolejnych wersji bez wskazania, która z nich obowiązuje. Użytkownik widzi kilka podobnie nazwanych dokumentów, ale nie wie, czy najnowszy plik zastąpił wcześniejszy, czy jedynie go uzupełnia.
BIP powinien umożliwiać ustalenie aktualnego stanu informacji, a jednocześnie zachować dostęp do materiałów archiwalnych, jeżeli wynika to z charakteru publikacji. Wymaga to świadomego zarządzania wersjami, nazwami dokumentów i datami obowiązywania.
Metryka informacji nie jest ozdobą stopki
Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymaga, aby informacje udostępniane w BIP były oznaczone danymi określającymi podmiot udostępniający, osobę odpowiedzialną za treść, osobę wprowadzającą informację oraz czas jej wytworzenia i udostępnienia.
Metryka pozwala ustalić pochodzenie informacji i odpowiedzialność za jej publikację. Nie jest więc technicznym dodatkiem generowanym wyłącznie przez system.
W praktyce pojawiają się jednak wspólne konta redakcyjne, automatycznie przypisane nazwiska albo metryki wskazujące jedną osobę przy wszystkich treściach. Taki zapis może nie odpowiadać rzeczywistemu przebiegowi publikacji.
Jeżeli kilka osób korzysta z jednego loginu, trudno ustalić, kto faktycznie wprowadził zmianę. Jeżeli system automatycznie przypisuje każdą treść administratorowi technicznemu, metryka nie wskazuje autora merytorycznego.
Ocena BIP powinna więc obejmować nie tylko wygląd metryki, ale również wiarygodność procesu, który za nią stoi.
Wspólne konta osłabiają rozliczalność
Wspólne konto redakcyjne jest wygodne organizacyjnie. Nie trzeba tworzyć osobnych uprawnień, a hasło można przekazać kolejnym pracownikom. Taki model utrudnia jednak kontrolę zmian i ustalenie odpowiedzialności.
Nie wiadomo wtedy, kto opublikował dokument, zmienił treść albo usunął informację. Dziennik systemowy może wskazywać wyłącznie nazwę wspólnego użytkownika.
Problem ma znaczenie nie tylko dla bezpieczeństwa. Wpływa również na jakość BIP, ponieważ utrudnia weryfikację metryk oraz analizę sposobu zarządzania informacją.
Indywidualne konta, właściwe poziomy uprawnień i historia zmian tworzą podstawę bardziej wiarygodnego procesu publikacji. Sama obecność pola „osoba wprowadzająca” nie wystarcza, jeżeli dane nie odpowiadają rzeczywistości.
Dokument w BIP musi być nie tylko opublikowany, ale również dostępny
BIP-y często opierają się na załącznikach. Uchwały, regulaminy, zarządzenia, protokoły i sprawozdania są publikowane jako pliki PDF, Word lub arkusze kalkulacyjne.
Jeżeli dokument jest skanem bez warstwy tekstowej, osoba korzystająca z czytnika ekranu może nie odczytać jego zawartości. Problemy mogą też wynikać z braku nagłówków, nieprawidłowej kolejności odczytu, niedostępnych tabel i nieopisanych grafik.
Obowiązek dostępności nie dotyczy wyłącznie szablonu strony. Obejmuje również publikowane treści i dokumenty. Oficjalne materiały dotyczące dostępności cyfrowej podkreślają, że dokumenty zamieszczane na stronach podmiotów publicznych także powinny być dostępne.
Technicznie poprawny BIP zawierający setki niedostępnych skanów nadal tworzy poważną barierę. Użytkownik może odnaleźć tytuł dokumentu, ale nie ma dostępu do jego treści.
Publikowanie wszystkiego jako PDF osłabia użyteczność
Nie każda informacja wymaga osobnego załącznika. Dane kontaktowe, zasady załatwiania spraw, opis kompetencji albo informacje o strukturze mogą być znacznie bardziej użyteczne jako treść HTML.
HTML łatwiej przeszukiwać, powiększać i odczytywać za pomocą technologii wspomagających. Jest również wygodniejszy na telefonie i prostszy do aktualizacji.
PDF może pozostać wersją urzędowego dokumentu, ale nie zawsze powinien być jedyną drogą do informacji. Szczególnie nieefektywne jest publikowanie krótkich komunikatów i prostych zestawień jako skanów.
Wybór formatu wpływa więc zarówno na dostępność, jak i na rzeczywistą możliwość wykorzystania informacji.
Wyszukiwarka nie naprawi złej struktury
BIP może posiadać działającą wyszukiwarkę, ale użytkownik nadal nie odnajdzie potrzebnych danych, jeżeli treści mają niejasne tytuły, są publikowane wyłącznie w skanach albo znajdują się w przypadkowych działach.
Dokument nazwany „załącznik nr 1” nie mówi, czego dotyczy. Kilkadziesiąt wpisów o tytule „Zarządzenie” wymaga otwierania każdego z osobna. Informacja o kontroli umieszczona w dziale „Pozostałe” może być praktycznie niewidoczna.
Dobra organizacja BIP wymaga spójnego nazewnictwa, logicznych kategorii i prawidłowego opisywania dokumentów. Wyszukiwarka powinna wspierać ten system, a nie zastępować porządek informacyjny.
Ocena serwisu powinna uwzględniać typowe pytania użytkowników: gdzie znajdują się wyniki kontroli, kto kieruje jednostką, jakie rejestry są prowadzone i jak uzyskać informację, której nie opublikowano.
Deklaracja dostępności nie opisuje kompletności BIP
Każda strona internetowa podmiotu publicznego, w tym BIP, powinna posiadać deklarację dostępności przygotowaną zgodnie z wymaganiami technicznymi.
Deklaracja opisuje stan dostępności cyfrowej serwisu. Nie zastępuje jednak oceny zgodności BIP z obowiązkami informacyjnymi.
Strona może posiadać poprawną deklarację, a jednocześnie nie zawierać wymaganych danych. Może też odwrotnie: publikować szeroki zakres informacji, ale robić to w niedostępnych dokumentach.
Są to dwa różne obszary, które powinny być oceniane łącznie, ale nie mogą być ze sobą utożsamiane.
Samo coroczne zaktualizowanie daty w deklaracji również nie daje odpowiedzi, czy sprawdzono kompletność treści, aktualność dokumentów i sposób prowadzenia metryk.
Audyt BIP wymaga szerszego spojrzenia niż audyt zwykłej strony
Standardowy audyt dostępności odpowiada przede wszystkim na pytanie, czy użytkownik może obsłużyć serwis i odczytać jego zawartość.
Audyt BIP powinien dodatkowo sprawdzić:
- czy opublikowano informacje odpowiadające działalności podmiotu,
- czy struktura umożliwia ich odnalezienie,
- czy dane są aktualne i właściwie opisane,
- czy dokumenty mają dostępne formaty,
- czy metryki i historia zmian są wiarygodne,
- czy sposób pracy redakcji pozwala utrzymać jakość informacji.
Nie jest to prosta lista jednakowa dla każdej instytucji. Zakres wymaganych informacji zależy od rodzaju podmiotu, jego zadań, struktury i podstaw prawnych działania.
Dlatego nie wystarczy porównać menu z przykładowym BIP-em innej jednostki. Potrzebna jest analiza obowiązków konkretnego podmiotu i rzeczywistej zawartości jego serwisu.
Najpoważniejsze błędy mają zwykle charakter organizacyjny
Część problemów można usunąć przez poprawę szablonu albo dokumentu. Trudniejsze są błędy wynikające z braku odpowiedzialności za poszczególne obszary informacji.
Jeżeli nie ustalono, kto przekazuje dane o kontrolach, kto aktualizuje strukturę organizacyjną i kto archiwizuje nieobowiązujące dokumenty, nawet najlepszy system BIP szybko przestanie odpowiadać rzeczywistości.
Audyt może wykazać brak treści, ale trwała poprawa wymaga przypisania odpowiedzialności, terminów i zasad kontroli.
Właśnie dlatego ocena BIP powinna kończyć się nie tylko listą brakujących podstron, lecz także rekomendacjami dotyczącymi organizacji publikacji.
Poprawny BIP musi łączyć prawo, dostępność i zarządzanie informacją
Dobrze działający Biuletyn Informacji Publicznej powinien umożliwiać użytkownikowi odnalezienie aktualnej informacji, zrozumienie jej i ustalenie źródła. Musi być dostępny cyfrowo, ale sama zgodność interfejsu z WCAG nie wystarcza.
Równie ważna jest kompletność treści, prawidłowa struktura, aktualność dokumentów i wiarygodność metryk.
Największym błędem jest badanie BIP wyłącznie jako strony internetowej albo wyłącznie jako zbioru wymaganych zakładek. Pierwsze podejście pomija obowiązki informacyjne, drugie może ignorować bariery techniczne i niedostępne dokumenty.
Rzetelny audyt powinien połączyć oba obszary i sprawdzić również procesy organizacyjne. Dopiero wtedy można ocenić, czy BIP rzeczywiście realizuje swoją funkcję, a nie tylko poprawnie wyświetla menu i załączniki.